當(dāng)土地整治遇上PPP

 來自廣發(fā)證券的一份研究報告顯示，截至5月底，全國34個省市中已有22個公布了PPP項目推介計劃，估算投資總額超過了3萬億元，涵蓋交通設(shè)施、市政、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。 具體到土地整治領(lǐng)域，PPP投融資模式前景如何？

 事實上，在土地整治領(lǐng)域，政府與社會資本合作并非新鮮事。 國土資源部土地整治中心實施管理處副處長高世昌告訴記者，土地整治引入社會資本通常分為兩類：第一類是市地整治，即通常所說的土地一級開發(fā)整治，這類項目實踐較多；第二類提升耕地質(zhì)量的農(nóng)地整治，各地也在積極實踐。“引入社會資本進(jìn)行土地整治是未來的方向。”

 以土地一級開發(fā)為例，業(yè)內(nèi)人士介紹，經(jīng)過近20年的不斷探索，其商業(yè)模式經(jīng)歷了BT（即建設(shè)-移交，是政府利用非政府資金來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式）模式、土地補(bǔ)償模式、利潤分成模式的嘗試，未來將向PPP模式進(jìn)一步發(fā)展。

 招融寶分析師何曉燕認(rèn)為，對于地方政府而言，土地整治引入PPP投融資模式是希望緩解負(fù)債壓力。“政府財力有限加上信貸從緊，土地整治融資難的問題將進(jìn)一步凸顯。地方政府迫切需要尋找出一種新的融資模式。” 

 一直以來，我國土地整理項目融資主要依靠政府。由于前期成本投入大，在土地一級開發(fā)整治中，地方政府一般通過土地儲備中心或融資平臺以土地抵押向銀行貸款，進(jìn)行拆遷補(bǔ)償及土地平整，再用地塊使用權(quán)出讓收入償還貸款。近年來，這一運(yùn)作模式帶來了大量政府性債務(wù)。為了防范風(fēng)險，2010年以來，中央出臺了一系列措施，嚴(yán)格控制地方政府負(fù)債規(guī)模，規(guī)范舉債方式，同時限制了BT等的適用范圍。 

“從國際經(jīng)驗看，嘗試PPP主要是為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、效率不高等問題。”北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任劉志告訴記者，土地一級開發(fā)整治PPP在一定程度上可以緩解上述問題，但更重要作用是推動土地一級開發(fā)整治以市場化的方式來運(yùn)作。 

“這應(yīng)是一個進(jìn)步。”他解釋，按照以往的土地一級開發(fā)整治模式，如果土地市場下行，土地儲備中心或融資平臺面臨還貸壓力，其市場風(fēng)險實質(zhì)上是由政府承擔(dān)的。土地一級開發(fā)整治PPP模式下，企業(yè)參與項目前會充分考量經(jīng)營風(fēng)險。而一個項目如果企業(yè)參與度不高，政府也必須重新審視自己的開發(fā)計劃。這就可以避免決策的隨意性。

 政府需提升管理能力，有評論指出，PPP模式是解決地方政府投資壓力的一個做法，同時也給社會資本提供了一個參與機(jī)會。想法本身挺好，但做起來不容易。

 何曉燕認(rèn)為，PPP模式離不開政府的積極推動，政府應(yīng)由過去在土地整理工作中的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)對投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新。

“嚴(yán)格來說，PPP是政府與民營部門之間，通過一個具有法律效應(yīng)的特許權(quán)合同，明確雙方責(zé)任、費(fèi)用、風(fēng)險和收益的分擔(dān)，以及合作機(jī)制、利益沖突解決方法和退出機(jī)制。”劉志說，“許多失敗的PPP項目，不是因為民營企業(yè)沒做好，而是政府本身沒做好。”

 他認(rèn)為，為了有效推動土地整治PPP項目，地方政府需要考慮三個方面的問題。

 首先，提高合同履約能力。PPP項目從發(fā)起到完工通常需要幾年甚至更長的時間。與道路交通、水利等PPP項目不同，土地整治PPP涉及更多的政府與企業(yè)的利益分成問題。因此，政府的契約精神更顯重要。 

 其次，提升管理能力。“PPP項目中，政府與企業(yè)之間是平等的合作關(guān)系。企業(yè)在參與PPP項目時，會聘請有經(jīng)驗的律師、財務(wù)顧問等專業(yè)人士處理合同，政府方面有這樣的專家嗎？”據(jù)了解，為了解決這一問題，目前財政部已建立了PPP中心，為地方政府PPP項目提供顧問、咨詢服務(wù)。 

 此外，還要增強(qiáng)項目調(diào)整的靈活性。劉志認(rèn)為，土地一級開發(fā)整治PPP模式還處于探索期，從現(xiàn)有的實踐來看，最終還款來源還是土地出讓收入。因此，政府在篩選PPP項目時應(yīng)充分考慮地區(qū)發(fā)展前景、土地市場狀況，并適時調(diào)整。

 有專家提醒，在本輪PPP熱潮中，地方政府熱情較高，部分地方出現(xiàn)了為PPP而PPP的現(xiàn)象，前期論證簡單，甚至連基本的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計也沒有。如果任其按照這一思路發(fā)展下去，不僅無法發(fā)揮PPP模式該有的作用，反而會陷入新一輪的地方政府債務(wù)危機(jī)。

 據(jù)悉，財政部正在修訂《PPP項目物有所值指引（征求意見稿）》，近期將對外公布。此前，《PPP項目財政承受能力論證指引》已經(jīng)發(fā)布。根據(jù)財政部的操作指南，一個完整的PPP項目流程分為項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五個環(huán)節(jié)。其中在項目識別環(huán)節(jié)，將進(jìn)行物有所值和財政承受力評價，前者考察的是“該不該做”，后者考察的是“能不能做”。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這將在一定程度上遏制目前各地競相上馬PPP的沖動。