財(cái)金21號(hào)文解讀—財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)提防PPP跑偏！

一、PPP大潮下，各地爭(zhēng)創(chuàng)典范

　　
　　2014年3月，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出將在部分領(lǐng)域推出非國(guó)有資本投資項(xiàng)目，4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議推出首批示范項(xiàng)目。隨后財(cái)政部發(fā)布財(cái)金76號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》力推PPP模式，之后發(fā)改委、財(cái)政部一系列政策文件出臺(tái)，鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本的合作。

　　
　　中央自上而下的推動(dòng)，讓PPP受到空前的重視，地方政府推介PPP的熱情高漲。短短一年時(shí)間內(nèi)，重慶、福建、江蘇、河南等地密集推出PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)模達(dá)萬億以上。在新型城鎮(zhèn)化與政府債務(wù)化解的雙重背景下，PPP模式被寄予厚望，多個(gè)地區(qū)政府爭(zhēng)相打造區(qū)域內(nèi)PPP標(biāo)桿項(xiàng)目。

　　
　　二、口號(hào)雖響，成功案例不多
 

　　
　　然而，與政府方面對(duì)PPP持續(xù)發(fā)力相對(duì)，項(xiàng)目實(shí)際落地情況并不樂觀，社會(huì)資本觀望態(tài)度較強(qiáng)，對(duì)地方政府出臺(tái)和實(shí)施的系列“利好”政策反應(yīng)冷淡。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，34省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬億的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。

　　
 　　三、規(guī)范性文件不完善是主因

　　
　　PPP模式為何“叫好不叫座”？相關(guān)配套規(guī)范性文件不完善是主要原因?，F(xiàn)階段，與PPP相關(guān)的的一系列基本問題尚未完全厘清，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)收益確定性、融資條件、財(cái)政承諾和預(yù)算銜接的客觀評(píng)價(jià)與衡量標(biāo)準(zhǔn)不一，公開、透明、競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境也未建立。前期論證過程欠缺，使政府、社會(huì)資本均承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。然而為響應(yīng)中央號(hào)召，多地急于上馬PPP項(xiàng)目，某些地方甚至出現(xiàn)濫用PPP概念的現(xiàn)象，這不僅不利于地方投融資體制的改革，反而可能會(huì)抬高建設(shè)成本，加重地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　四、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)跟進(jìn)，地方PPP需冷靜

　　
　?。?）防止PPP規(guī)模的盲目擴(kuò)大

　　
　　2015年4月14號(hào)，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（下稱“指引”），該文件對(duì)PPP實(shí)施過程中的重要環(huán)節(jié)提出規(guī)范性要求。財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)是PPP立項(xiàng)的重要準(zhǔn)備，“指引”提出“‘未通過論證’的項(xiàng)目，不宜采用PPP模式。”這對(duì)地方政府“一哄而上”的PPP勢(shì)頭，無疑起到一定的降溫作用，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理。

　　
　　“指引”對(duì)于財(cái)政承受能力給出上限，規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。并將“通過論證”的項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。通過設(shè)置年度財(cái)政支出責(zé)任的天花板，促使各地政府對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行衡量和比選， 優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)入，“偽”PPP項(xiàng)目被剔除，從而有效的減少為PPP而PPP的盲目行為，防止PPP規(guī)模的無上限擴(kuò)大，這對(duì)于地方財(cái)政及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)均起到較大的防范作用。

　　
　?。?）確定財(cái)政承受能力論證體系

　　
　　“指引”提出了“PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。”并對(duì)四項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行了界定和識(shí)別，詳細(xì)列出各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的測(cè)算方法和標(biāo)準(zhǔn)。

　　
　　同時(shí)“指引”明確了公益性、準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼模式，公益性項(xiàng)目亦被納入PPP項(xiàng)目范圍。“指引”確定了財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的體系和內(nèi)容，為論證工作的開展提供了有效依據(jù)。

　　
 　?。?）為社會(huì)投資人權(quán)益提供保障

　　
　　“‘通過論證’的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”并且“每年定期披露當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息及財(cái)政支出責(zé)任情況。”該類條款將有效監(jiān)督政府履約行為，為社會(huì)投資人收回投資和獲得收益提供了法律保障。

  　　五、繼續(xù)完善各項(xiàng)配套措施，PPP漸規(guī)范

　　
　　過往PPP項(xiàng)目前端論證支撐不足，往往通過一個(gè)可行性研究就決定項(xiàng)目的實(shí)施與否，不論從項(xiàng)目角度還是政府財(cái)政角度，項(xiàng)目真實(shí)可行性均受到考驗(yàn)，對(duì)社會(huì)資本也就缺乏足夠的吸引力，不利于真正PPP的推進(jìn)及改革。近期，財(cái)政部所發(fā)布的PPP操作指南、PPP合同指南、財(cái)政承受能力論證指引正逐漸構(gòu)建起PPP運(yùn)作的規(guī)范性文件體系，物有所值評(píng)價(jià)指引亦可預(yù)期出臺(tái)。未來，財(cái)政部操作指南中PPP模式項(xiàng)目操作流程五個(gè)階段19個(gè)步驟中的每個(gè)環(huán)節(jié)，將猶如方格填空一樣逐步完善，拼接起系統(tǒng)化的PPP操作指導(dǎo)文件體系，PPP運(yùn)作將漸入佳境。